【狮城论坛】深度分析| 为什么新加坡组屋模式中国学不来？

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原标题：新加坡组屋中国版：从模仿到弃子

2015年3月25日，南洋城市国家新加坡上演了“十里长街送总理”的大戏，两天前去世的新加坡前总理李光耀的灵柩被送回新加坡国会大楼，数以万计新加坡民众在摄氏33度烈日下向李光耀致敬。

李光耀这位被称为“小国巨人”的政治领袖的去世，在中国也引起了强烈反响。一时间，无论是官方还是民间，都在热烈地讨论“新加坡模式”。

中国的仁爱精神影响了这个新兴的城市国家，成为其执政理念中的核心部分，而反过来，这个城市国家在中国仁爱精神和西方法治精神的共同影响下，形成了自己独特的政治经济体制，在过去的40年当中，取得了巨大的建设成就，李光耀所执政的这个城市国家，也反过来反哺中国，一度成为中国学习的对象。

1978年11月，邓 小平访问新加坡时，与李光耀单独闭门谈了3个小时。这以后邓对新加坡的经验赞不绝口，并对高层领导多次谈到要向新加坡学习，认为新加坡一党长期执政之下仍保持政治清廉、社会稳定和经济繁荣，其经验值得中国借鉴。

新加坡的成功经验，被总结为“新加坡模式”，成为中国各级政府热衷于学习的对象。中国成立国资委，以投资人的身份对国有企业进行管理，把国有企业改造为现代的股份制企业的治理形式，也借鉴了新加坡的“淡马锡模式”。中国与新加坡合作的苏州工业园，也成为中国“以新加坡为师”的高潮，成为中国产业地产的最初源头。

值得一提的是，中国的房地产市场化机制的建立以及公积金制度，保障房与商品房双轨制的建立，也是在新加坡的组屋与商品房双轨制以及公积金制度的启发下建立起来的。

【从学习组屋模式到走出组屋模式】

“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜，风雨不动安如山。”新加坡建屋发展局办公大楼一楼大厅的一块黑色大理石壁上，雕刻着唐朝诗人杜甫的诗句，昭示着新加坡引以为傲的组屋制度的精神资源。

在独立之初，新加坡土地面积仅616平方公里，人口却达250万，84%的家庭住在店铺和简陋的木屋区，其中40%的人居住在贫民窟和窝棚之内。而在推行了“组屋”制20多年后，新加坡85%的居民都生活在政府的公共住房——组屋中，其中95%是自有产权。中国古代圣贤憧憬的“居者有其屋”的梦想在新加坡成为了现实。

“我曾经访问过新加坡新参加工作的工人和业务员，他们可以轻松买下一个五六十平方米的组屋，房价比与收入还不到4倍，买到房子后，每月仅用公积金就可以偿还贷款。虽然新加坡工资也不高，但是他们在住房上却很潇洒。”中国房地产研究会常务副会长包宗华在接受中国房地产报记者采访时回忆道，回国后，他成为公积金制度的热衷宣传者，然而，中国房价却日渐高企，中低收入人群买不起房子，公积金在最需要起作用的这些人身上起不到作用，这是最大遗憾。

新加坡的住房双轨制模式：

对占居民总数15%（实际少于15%）的高收入者供应商品房，对占居民总数80%以上的中低收入者供应政府组屋，对占居民总数5%的最低收入者供应廉租屋。

政府组屋以中低收入者买得起为前提，并考虑土地紧缺这一重要条件，因而开始一段时间，主要建设42至70平方米的小套型住宅。后来随着经济发展和居民收入提高，才逐步加大套型，并坚决不建设过大套型的组屋。近20年建设的主要是50至125平方米套型的组屋。

开始建没政府组屋时，需要政府的资金支持。后来在居民收入提高后，组屋开始出售，除了税费和低息贷款支持外，可以做到政府的建房资金投入能够全部收回来。

新加坡还着重推行了政府组屋“内循环”制：规定每户居民只能拥有一套政府组屋；如果有的居民因收入提高，要购买更大套型的政府组屋甚至购买商品房，则由政府回购其现住的政府组屋，这一组屋将再售给其他需要这一档次政府组屋的居民。

新加坡的这种做法，也稳定了当地房价，因为严格控制在15%以内的商品房比重，无论房价怎么涨，也不足以动摇占据85%比重的组屋价格。

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新加坡近年新建的HBD

回顾17年来中国学习新加坡“组屋”制度所取得的成绩，包宗华评价称“非常差劲”。

1998年7月3日，这一天成为中国住房制度改革的一个分水岭。这天，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（23号文），决定推行住房分类供应制度，而这几乎完全照搬了新加坡的住房制度模式。23号文规定，建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系，停止住房实物分配；对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府和单位提供廉租住房，中低收入家庭购买经济适用房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房；将房价收入比控制在4倍以上；职工购房资金来源主要有：职工工资，住房公积金，个人住房贷款、住房补贴等。

这在当时被业内称为“中国学习借鉴新加坡房改经验时间最早最全面”。从这一刻起，原来实行了50年的福利分房制度彻底被废止，开始走向住房分配货币化。

然而，此后中国的住房道路却并未按着既定轨道前行，而是走上了商品化为主体的道路，每年新建的保障房数量寥寥无几。

包宗华分析道，1998年至2000年间，有的城市只建设了一两百套保障房后就按兵不动。此后几年，保障房新建增幅仍然缓慢，直到2007年我国所建保障房数量也仅占年住房总量的5%强。

与此同时一心模仿新加坡组屋而造出的中国经济适用房，近年来却面临着“为枳”的尴尬局面。

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中国经适房

十几年来，一边是经适房“申而难得”，一边是经适房大量空置。经适房被富人、接近权力的人大量拿走，并倒卖获取暴利。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心2014年6月发布了一份《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》的报告，称经济适用房的空置率高达23.3%，仅次于商品房的空置率。且家庭年总收入最高的25%家庭拥有经济适用房的比例明显高于中低收入家庭，经济适用房存在严重的资源浪费和错配现象。

同时本应是适合于中低收入家庭购买的小面积、低价格的住房，但面积超标使得低收入家庭基本生活需求以外的可支配收入水平根本无力购买住房，结果出现了开着宝马入住豪华经适房的场面。

“经适房和廉租房都出现了这个问题，制度本身缺陷及执行过程中不到位，造成了不能很好发挥保障体系的作用。而同时土地财政受利益推动，更愿意做商品房土地供应和市场建设。”山东大学经济学院副院长、房地产研究中心主任李铁岗对中国房地产报记者表示。

不少声音呼吁，经适房到了该退出的时候了。

这一过程中，围绕中国住房保障体系能不能借鉴新加坡“组屋”模式、中国的住房制度改革是不是失败了，曾经引发了数次激烈的争论。

“中国其实就没有学习新加坡模式，只有一个框子而里子却换了。”住建部住宅产业化促进中心副总工程师孙克放对中国房地产报记者表示，“这是顶层设计的失误，也是政策不稳定造成的。中国保障房建设空缺了多年，而完全市场化永远解决不了穷人住房问题。”

尽管近日住建部副部长齐骥在国新办举办的国务院政策例行吹风会上表示，“未听说全国将停建经济适用房”。但经适房的逐渐淡出却是不争的事实。

【回归双轨制】

“我国距离住宅产业梦还差得很远。经济发展水平到了第二大经济体，但从住房条件看，百分之六七十的中国住宅却相当于国际上贫民窟水平。过去20多年，中国房地产市场发展是粗放式的，没有质量，中国住宅在产业化、标准化方面非常落后，而没有模式化是不能把产业做好的，模式问题不解决，弯路还要走。”亚洲人居环境协会副主席、中国房地产研究会人居环境委员会副主任委员兼专家组组长开彦在接受中国房地产报记者采访时表示。

所幸这17年间，中国政府从来没间断对中国住房制度的反思和调整。中国政府已经意识到完全由政府保障或完全由市场供给的“单轨制”都存在不足，2010年开始，保障性住房建设被再次重视起来。

2012年十八大的召开，被业内定义为中国住房“双轨制”到来的时机。这次大会上，提出“将建立市场配置和政府保障相结合的住房制度，加强保障性住房建设和管理。保障房归政府、商品房归市场”。

2013年中央经济工作会议再次重申并兑现“住房双轨制”：加大廉租住房、公共租赁住房等保障性住房建设和供给，做好棚户区改造。

中国的住房保障制度终于得以“拨乱反正”，而空缺了十几年的保障房功课也终于有望补上。

“保障房系统提供给低收入、居住非常困难的人，这部分是政府要负担的；同时，中国的改善型住房需求很强劲，属于刚需，要通过市场化加大建设；此外，高端住宅也不能缺失，富人阶层越来越多，他们需要高端享受，需要更好的物业管理，但是我国在高端住宅方面限制太多，应该通过市场价格完全放开。”开彦建议，这三大块都需要在政府主导下，通过市场机制完成。

“中国住房保障体系应以公租房为主体，从居有所屋变为住有所居，这是新一届政府的理念。”李铁岗表示。

“但实际操作起来很难。现在北京建的公租房还没有两限房多呢，地方政府没有财政收入怎么做公租房？应该学习新加坡等发达国家的做法，征收富人的税给穷人盖房子。”孙克放表示。